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미세먼지 문제는 과학과 공학의 영역을 넘어
정치·사회과학적 관점에서 접근해야 한다

이제 미세먼지 문제는 한국인 모두의 관심사다. 매일 잠자리에 들기 전 일기예보를 확인하며 다음 날 마스크를 쓸지 말지 걱정한다. 미세먼지가 심할 때마다 병원은 환자들로 북적대고 그 때문에 이웃 나라와 감정이 악화되기도 한다. 미세먼지는 환경과 공중 보건의 문제를 넘어 국제정치적인 문제가 되고 있다.

이 책은 미세먼지 문제에 단순히 과학적·공학적으로 접근하지 않는다. 미세먼지 문제는 가치중립적인 성격의 환경 외부효과가 아니라 다양한 사회 주체들의 인식과 대응을 통해 ‘사회적으로 구성되는’ 정치적·경제적·역사적 과정의 산물이기 때문이다. 이미 세계의 여러 국가와 지역들은 각자 처한 정치적·경제적·사회적 조건하에서 비슷하면서도 다른 미세먼지 정책들을 도입해 집행하고 있다.

이 책은 미세먼지가 무엇인지에 대한 환경공학적 접근에서 시작해 우리 국민이 미세먼지를 어떻게 인식하고 대응하는지 알아본다. 그리고 한국, 중국, 호주 등 국가 단위에서의 미세먼지 정책을 검토한다. 아울러 미세먼지를 놓고 벌어지는 한·중 갈등의 관리를 위해 유럽, 동북아, 동남아 지역에서는 국가 간 월경성 대기오염 문제를 어떻게 다루어가고 있는지 참고한다.


미세먼지 문제를 둘러싼 과학과 정치

언제부터인가 일기예보를 보면 내일의 기온이나 눈비 소식과 함께 (초)미세먼지 정보를 듣는 일이 일상이 되었다. 미세먼지는 지름이 10μm(마이크로미터) 이하인 미세먼지와 2.5μm 이하인 초미세먼지로 나뉜다. 사람의 머리카락 지름이 50~70μm이니 정말 작은 크기다. 평범한 먼지, 꽃가루, 곰팡이가 미세먼지 크기이고 연소 입자, 유기화합물, 금속 입자가 초미세먼지 크기다. 특히 초미세먼지는 코 점막에 걸러지지 않고 폐포까지 침투해 천식이나 각종 폐 질환을 일으킨다. 당연히 조기 사망률의 증가에도 영향을 준다.

10여 년 전만 해도 우리에게는 미세먼지보다 황사라는 단어가 더 친숙했다. 주로 봄철에 발생하는 황사는 오래전부터 인간에게 관측되었다. 우리 역사에 나오는 황사에 관한 첫 기록은 『삼국사기』의 ‘우토(雨土, 흙비)’라는 표현이다. 『조선왕조실록』 「명종조」를 보면 “한양에서 흙이 비처럼 떨어졌고 전라도 지방에서는 지붕, 밭, 잎사귀에 누렇고 허연 먼지가 덮였다”라는 기록이 보인다. 사실 황사는 주요 성분이 칼슘과 규소 등 평범한 토양 성분이라 그리 걱정할 것이 아니다. 하지만 현대의 황사에는 산업화에 따른 수많은 오염물질이 섞여 있어 과거의 황사와는 전혀 다른 문제를 가지고 있다. 그런 문제에는 오염물질 자체가 안고 있는 생태·환경과 건강상의 문제부터 오염물질이 국가 간의 경계를 넘나드는 데 따른 국제정치적인 문제에 이르기까지 다양하다.

수년간 미세먼지가 대중의 관심사가 되면서 이를 다룬 책도 시중에 적지 않게 나와 있다. 대기 환경에 관한 책부터 미세먼지가 인체에 미치는 영향을 다룬 책까지 다양하다. 분야로 보면 환경학 등 자연과학, 공학 도서와 공중 보건 도서가 눈에 띈다. 하지만 미세먼지는 자연과학은 물론이고 정치학이나 사회학적 접근도 필요한 문제다. 미세먼지가 어떻게 생겨나는지도 궁금하지만 어디서 오는지도 궁금해하는 사람들이 많다. 정말로 그 많은 먼지가 중국 등 이웃 나라에서 날아오는가? 우리나라에서 발원하는 미세먼지의 양은 어느 정도인가? 동아시아 말고 세계의 다른 지역에서는 미세먼지 문제가 없는가? 있다면 그들은 어떻게 해결하는가? 미세먼지 문제를 당장 해결하기 어렵다면 시민 개개인의 수준에서 (마스크를 쓰는 등의 수동적인 대응을 넘는) 좀 더 적극적인 대응책은 없을까? 이 책을 쓰기 위해 모인 10명의 저자들은 이런 지점에 주목했다.

이 책의 집필진에는 자연과학과 인문·사회 계열 연구자가 골고루 참여했다. 이들은 미세먼지 문제를 정치·경제·사회 시스템과 분리해 그저 단순히 대기오염 문제로 보는 시각을 뛰어넘는다. 책은 환경공학 전문가의 과학적 분석을 토대로 시작해 미세먼지를 둘러싼 세계의 여러 국가와 사회의 다양한 대응 특징과 동학을 분석한다. 특히 미세먼지의 과학을 둘러싸고 사회 구성원들 또는 국가 간의 정보와 인식의 비대칭성과 그에 따른 갈등을 논하며 과학과 사회의 긴밀한 연관성을 밝힌다. 이 책은 2021년도 환경부의 지원을 받아 국립부경대학교 미세먼지관리 특성화대학원의 전문인력 양성사업을 통해 기획되었다.

이 책은 서론과 결론을 제외하고 크게 세 개의 부로 구성되었다. 먼저 서론에서는 세먼지라는 문제의 효과적이고 종합적인 해결 방안을 모색하기 위해 왜 우리가 이 문제에 과학적인 이해와 함께 사회과학적이고 정치적인 시각과 분석을 해야 하는지 강조했다.

제1부는 ‘미세먼지의 과학과 사회적 영향’이라는 주제 아래 세 개의 장으로 구성했다.
제1장 ‘미세먼지의 과학과 공학’에서는 미세먼지가 무엇인지 정의하고 한국의 미세먼지 성분 및 농도 변화와 이에 대한 국민 인식에 대해 살펴보았다. 또한 미세먼지가 인간, 환경, 사회, 경제적으로 미치는 영향 등도 종합적으로 논했다.
제2장 ‘미세먼지의 정치경제’에서는 미세먼지가 상류-하류의 성격을 가진 월경성(transboundary) 환경문제라고 지적한다. 그리고 미세먼지에 취약한 자산(Particulate Matter-Vulnerable Assets, PMVA)과 미세먼지를 강화시키는 자산(Particulate Matter-Forcing Assets, PMFA) 간의 가치 재평가를 통해 이익과 권력이 재배분되며 정책이 변화될 수 있다는 흥미로운 가설을 제시한다.
제3장 ‘미세먼지 문제에 대한 시민의 대응: 원주시 리빙랩 사례’에서 미세먼지 문제 해결을 위한 시민과학(citizen science)의 중요성과 의미를 강조하면서, 2021년 가을 원주시에서 진행된 시민 주도형 리빙랩(living lab) 방식 미세먼지 해결단의 활동 과정을 상세히 소개한다. 원주시 사례는 시민과학의 형성, 즉 시민들이 직접 데이터를 만들어 문제 진단과 해결 과정에 사용하는 것이 왜 중요한지 보여준다.

제2부는 ‘미세먼지와 국내 정치 및 정책’이라는 주제 아래 한국, 중국, 호주의 미세먼지 대응 사례를 각각 하나의 장으로 할애해 다루었다.
제4장 ‘미세먼지와 대한민국: 논의와 대응’에서는 본격적으로 산업화를 시작한 1970년대부터 오늘날까지 한국 내에서 미세먼지 문제가 논의되어 온 과정과 정부의 제도적·정책적 대응을 주로 다루었다. 대기오염 등 환경문제에 대한 정부의 노력이 어떤 성과와 한계를 보였으며 이를 위한 개선 방안은 무엇인지 검토한다.
제5장 ‘중국의 미세먼지와 대기오염물질 저감 정치와 정책’에서는 중국의 환경정치를 중앙정부가 주도하는 권위주의적 환경주의(authoritarian environmentalism) 관점으로 설명한다. 향후 대기오염물질 저감과 관련된 산업과 기술로 오염을 획기적으로 저감하는 데 성공하는지에 따라 중국의 미세먼지 정치와 정책의 성패가 좌우될 것이라고 전망한다.
제6장 ‘기후변화와 호주 미세먼지 정책의 미래’에서는 기후변화로 늘어난 산불 발생이 호주 미세먼지 정책에 어떻게 영향을 주고 있는지를 논의하고 한국에 필요한 정책적 시사점을 도출한다. 한국도 기후변화에 따라 특히 봄철에 산불 피해가 극심하다는 점에서 보다 포괄적이고 장기적으로 치밀하게 설계되는 호주의 미세먼지 정책을 참고해야 한다고 주장한다.

제3부는 ‘미세먼지와 국제정치’라는 주제 아래 유럽, 동북아, 동남아 세 지역에서 월경성 대기오염을 둘러싸고 벌어지는 국가 간의 갈등과 협력 양상에 주목했다.
제7장 ‘미국과 유럽의 대기오염과 미세먼지 정책’에서는 동아시아 국가들이 현재 경험하고 있는 대기오염과 월경성 대기오염 문제의 해결을 위해 산업혁명의 선봉에 서며 먼저 경험한 미국과 유럽의 사례를 분석한다.
제8장 ‘동북아 대기환경의 다자간 협력 현황과 과제’에서는 효과적인 미세먼지 대책을 위해 동북아 지역 차원의 과학 협력 체계가 구축되어야 한다고 지적한다. 이를 위해 한국은 대기환경 외교에서 인접국들의 협력을 유인하고 비전을 제시해 동북아의 실질적인 과학 협력을 이끌어내야 한다고 주장한다.
제9장 ‘아세안 월경성 연무공해방지협정: 인도네시아의 지연된 비준 연구’에서는 미세먼지 문제를 둘러싸고 동남아 국가들 간에 발생한 갈등과 해결을 인도네시아의 연무공해방지협정 비준 과정에 초점을 두어 분석했다.

책의 구성

제1부 미세먼지의 과학과 사회적 영향
제1장 미세먼지의 과학과 공학
제2장 미세먼지의 정치경제
제3장 미세먼지 문제에 대한 시민의 대응: 원주시 리빙랩 사례

제2부 미세먼지와 국내 정치 및 정책
제4장 미세먼지와 대한민국: 논의와 대응
제5장 중국의 미세먼지와 대기오염물질 저감 정치와 정책
제6장 기후변화와 호주 미세먼지 정책의 미래

제3부 미세먼지와 국제정치
제7장 미국과 유럽의 대기오염과 미세먼지 정책
제8장 동북아 대기환경의 다자간 협력 현황과 과제
제9장 아세안 월경성 연무공해방지협정: 인도네시아의 지연된 비준 연구

결론

대기오염은 국가 내부에서의 국지적인 문제일 수도 있지만 국가와 국가를 넘나드는 월경성(越境性, transboundary) 문제로 확대되기도 한다. 이는 한 국가나 지역에서 발생한 오염물질이 대기를 타고 이동해 다른 국가나 지역의 대기질에 부정적인 영향을 미칠 수 있음을 의미한다. 때로는 문제의 원인 제공과 책임 소재를 두고 국가 간 갈등이 유발되기도 한다. 미세먼지 문제를 둘러싼 한국과 중국의 긴장과 갈등이 이를 잘 보여준다. 특히 한국 국민과 시민사회에서는 한국인들이 호흡하는 미세먼지의 대부분이 중국 정부와 기업의 무분별한 경제 발전 행위와 환경 파괴에 책임이 있다는 인식이 팽배하며, 이는 중국에 대한 부정적인 인식과 이미지로 이어진다. _14쪽, 서론

한국의 미세먼지 농도는 국내 배출원의 영향만 받을까? (……) 국립환경과학원에서 진행한 연구에 따르면 국외 기여율이 수도권은 32~69%, 전국은 28~34%인 것으로 나타났고, 서울시의 자료에 따르면 서울은 55%가 국외 유입에 따른 것으로 보고되었다. 또한 이런 연구는 국내외 여러 공동 연구진이 수행했는데, 그 결과 서울의 미세먼지 농도의 국외 기여도는 48%로 나타났다. 즉, 서울의 미세먼지 농도를 기준으로 했을 때 국외 기여도가 50% 내외로 나타나는 등 그 영향이 결코 적지 않음을 암시한다. _44~45쪽, 제1장 미세먼지의 과학과 공학

미세먼지의 정치경제도 미세먼지에 취약한 자산(Particulate Matter-Vulnerable Assets, PMVA)과 미세먼지를 강화시키는 자산(Particulate Matter-Forcing Assets, PMFA)으로 나눌 수 있고, 이에 대한 가치의 재평가를 통해 이익과 권력이 다시 배분된다. 결국 미세먼지 취약자산은 미세먼지 탓에 사람들의 실외 활동이 제약되고 이에 따라 피해를 보는 유명 관광지나 휴양지를 소유한 사람, 기업, 야외 놀이 시설 업체 등을 들 수 있다. 반면 미세먼지 강화자산은 경유 자동차, 오염 저감 장치를 하지 않은 공장, 석탄(석유)화력발전소 등일 것이다. _59~60쪽, 제2장 미세먼지의 정치경제

리빙랩(living lab)은 지역의 문제를 주민 스스로가 해결하는 사회적 혁신 방식이다. 이 과정에서 혁신적 기술이 사용되거나 개발되는 경우도 많지만, 기술이 아니더라도 혁신적 아이디어와 노하우로 문제를 해결하는 예도 많다. 문제의 직접 당사자인 주민, 즉 시민은 지역의 다양한 행위자들, 예컨대 지방정부, 활동가, 시민 단체, 대학, 연구소, 기업 등과 협력해 문제를 정확히 진단하고 해결책을 모색하는 실험을 진행한다. 실험이 성공하면 그 결과로 얻어진 솔루션이 지역에 적용되고 이 과정이 참가자들의 특허 출원이나 창업으로 연결되기도 한다. _87쪽, 제3장 미세먼지 문제에 대한 시민의 대응: 원주시 리빙랩 사례

한국의 미세먼지에 대한 관심은 1980년대에 서서히 늘기 시작해 1990년대에는 과학적·제도적 대응을 본격 시작했다고 볼 수 있다. 이에 따라 전반적으로 1990년대 중반 이후 미세먼지가 줄어드는 추세다. 2002년부터 관측을 시작한 초미세먼지 농도도 2000년대 초반보다는 크게 감소한 것을 볼 수 있다. 즉, 다른 대기오염물질을 제외하고 대기 중 먼지만을 기준으로 볼 때 총먼지 측정을 시작한 1984년부터 현재까지 전반적으로 대기질이 개선되었다고 결론지을 수 있다. (……) 그러나 한국의 경제 발전 정도가 성숙 단계로 접어들고 우리 사회 구성원들의 환경에 대한 인식과 요구가 증가하면서 미세먼지 문제에 대한 정보량과 매체의 보도량도 증가해 왔다. (……) 정부가 미세먼지 예보·경보제를 시행하고 정보 양도 증가하면서 실제 오염도 악화와 비교해 국민이 체감하는 오염도는 점차 악화되었다. _124~125쪽, 제4장 미세먼지와 대한민국

중국 정부의 대기오염 저감을 위한 정치와 정책은 권위주의적 환경주의(authoritarian environ- mentalism)를 구현한 대표 사례다. 권위주의적 환경주의는 유능함과 도덕성을 갖춘 관료들로 구성된 정부의 주도하에 환경 개선 정책을 강력하게 추진하고 국민 참여는 정부가 필요로 하는 대중 동원에만 허용하는 것을 의미한다. 중국과 같이 공산당 일당 체제의 권위주의 국가는 정기적으로 선거를 실시하고 여러 정당이 활동하는 민주주의국가들보다 환경문제에 보다 신속하고 전체적으로 대응할 수 있고, 국가가 필요하면 개인의 자유를 제한하며 정책 목표를 달성하고자 한다. _153쪽, 제5장 중국의 미세먼지와 대기오염물질 저감 정치와 정책

호주의 미세먼지 정책은 한국과 다른 양상을 띤다. 호주의 미세먼지 발생은 산불이 주원인으로 단발성이며 지구 전체의 기후변화와 밀접한 관계를 보이고 있다. (……) 한국의 미세먼지 발생은 주로 산업계, 이웃 나라의 영향, 자동차 배기가스 등으로 요약할 수 있다. 반면 호주는 사방이 바다로 둘러싸여 이웃 나라의 영향은 없고, 일부 지역을 제외한다면 산업구조도 미세먼지와 상당한 거리가 있다. (……) 그러나 기후변화로 겪는 산불이라는 점에서 비교 대상으로 삼는 것은 충분한 의미가 있다. 현재 한국의 미세먼지 정책은 국내외 요인에 초점을 맞추고 있지만, 기후변화가 대기질에 미치는 영향은 제대로 파악하고 못하지 않다. 기후변화에 따른 계절 변화와 건조성 기후가 한국에도 영향을 미치면서 2022년 3월에 한국도 동해안 산불에 따른 미세먼지의 막대한 피해를 입었다. _187~188쪽, 제6장 기후변화와 호주 미세먼지 정책의 미래

(환경오염) 원인국들의 반발에도 불구하고 환경 협력이 가능했던 이유 가운데 하나는 산성비가 생각보다 훨씬 넓은 지역에 피해를 주고 바람의 상류 지역에 있는 국가들도 산성비로 피해를 받는다는 과학적 연구가 발표되면서부터다. (……) 산성비가 스칸디나비아반도의 민감한 물 시스템에 피해를 끼치는 데 그치지 않고 독일의 숲과 그리스의 고고학적 불가사의에도 피해를 준다는 과학 연구는 화석연료에서 배출되는 가스에 대한 유럽의 경각심을 불러일으켰다. _221~222쪽, 제7장 미국과 유럽의 대기오염과 미세먼지 정책

질산염, 이산화황, 초미세먼지의 배출원-수용지 영향분석 사례에서 한국의 자체 기여율은 약 50~70%로 나타나고 있어 국내에서의 대응 방안이 우선적으로 강화되어야 함을 보여준다. 또한 한·중·일의 월경성 대기오염에 관한 연구 결과가 어느 정도 수렴하고 있는 것은 동북아 대기오염 문제의 탈정치화를 시사한다는 점에서 동북아 환경 협력에서 새로운 가능성도 보여주었다. _248쪽, 제8장 동북아 대기환경의 다자간 협력 현황과 과제

로버트 퍼트넘은 국제 협상에서 양면게임 이론의 일부로 비준이론을 발전시켰다. 양면게임은 국내 단체들이 정부를 압박함으로써 국가적 차원에서 자신들의 이익을 추구하고 정치인들은 이러한 단체들 사이에서 동맹을 구축해 권력을 추구한다고 주장한다. (……) 비준과 관련해 성공적인 비준이 이루어질 확률에의 결정적 요인은 윈셋의 폭이다. 퍼트넘에 따르면 “더 큰 윈셋은 레벨 1(국제) 합의를 보다 가능하게 만들며”, “성공적인 협정은 반드시 각 협정 당사자들의 레벨 2(국내) 윈셋에 속해야 한다. 따라서 이러한 윈셋들이 겹쳐야 협정이 가능하며 각각의 윈셋이 클수록 겹칠 가능성이 더 높다”. _263~264쪽, 제9장 아세안 월경성 연무공해방지협정: 인도네시아의 지연된 비준 연구